Nel contesto europeo e italiano, gli appalti pubblici rappresentano un’enorme leva economica e uno strumento cruciale per realizzare gli obiettivi dell’Agenda 2030. Di seguito un estratto dal libro Sostenibilità e appalti di Michela Roi che sottolinea come, per avere un impatto reale, la sostenibilità negli appalti debba essere integrata in modo sistemico nella pianificazione e gestione dei contratti, superando approcci settoriali e preferenze isolate. Solo così sarà possibile guidare l’innovazione, promuovere inclusione e tutela ambientale e assicurare che “nessuno venga lasciato indietro”.
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1) L’Agenda 2030, gli SDGs e gli Appalti Pubblici Sostenibili
Nell’Unione Europea, le Istituzioni Pubbliche acquistano beni, servizi e lavori per circa un terzo della spesa pubblica, dovendosi altresì segnalare che «(…) la quota relativamente più importante di acquisti è rivolta alla sanità, che da sola pesa circa il 40% di tutti gli acquisti pubblici nella UE. In Italia, gli acquisti pesano il 10% del PIL e il 21% della spesa pubblica. Ogni anno, infatti, le istituzioni pubbliche italiane pubblicano richieste di acquisto al mercato per circa 150 miliardi di euro (…)»[1].
Da qui si comprende l’importanza dei processi di approvvigionamento delle Istituzioni Pubbliche, attraverso i quali queste ultime acquisiscono dal mercato i fattori produttivi a mezzo dei quali, poi, erogano i loro servizi.
«(…) Vi è quindi, ovunque, una particolare attenzione al presidio di questa enorme massa di risorse, per aumentarne l’efficienza, per assicurare che le risorse non vengano sprecate (a causa di abusi e corruzione, ma anche semplicemente a causa di negligenza o incompetenza) e, per massimizzare i benefici che ne possono derivare, sia aiutando l’economia locale, sia promuovendo politiche ambientali. Inoltre, l’utilizzo dei meccanismi di procurement è ormai considerato essenziale anche per i progetti infrastrutturali, per l’innovazione e per lo sviluppo sostenibile (…)»[2].
Dall’altro lato, gli Acquisti Pubblici, proprio perché costituiscono un rilevante mercato per le imprese, possono altresì agire come validi strumenti di policy, consentendo alle P.A. di influenzare in modo positivo il comportamento delle imprese fornitrici.
«(…) Le istituzioni pubbliche, in altri termini, possono, infatti, indurre i propri fornitori ad integrare, anche al di là degli obblighi normativi, nelle loro pratiche aziendali e nella loro offerta la sostenibilità ambientale, l’inclusione delle persone più svantaggiate, la tutela della biodiversità, il contrasto alle disuguaglianze di genere e alle discriminazioni più in generale (…)»[3]
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Ed è per questo che, anche a livello internazionale oltre che europeo, e così pure a livello nazionale, si guarda agli Appalti «(…) come sistema per stimolare lo sviluppo sostenibile (…)»[4]
«(…) Lo sguardo ai principi, intorno ai quali il procurement deve ispirarsi, ci permette di inquadrare il modello italiano (…)»[5] nel perimetro della Sostenibilità e degli SDGs olistici e multifunzionali, nella evidente logica che la P.A. è in grado di:
- influenzare il mercato;
- “innovare” contestualmente l’humus da un lato delle Amministrazioni Acquirenti e dall’altro dell’imprenditoria;
- cambiare le tendenze;
- migliorare gli impatti sull’ambiente e sul sociale.
Leggi il libro Sostenibilità e appalti di Michela Roi
2) L’Agenda 2030 e gli SDGs
Il valore trainante degli Appalti Pubblici, nella transizione verso la Sostenibilità, trova la sua conferma proprio nella già richiamata Agenda 2030, la quale colloca gli Appalti Pubblici «(…) al centro di una complessa rete di strumenti finanziari pubblici e privati, nazionali e internazionali, volti alla realizzazione dei 17 obiettivi di sviluppo sostenibile (…)»[6]
D’altra parte, l’obiettivo ultimo dell’Agenda de quo è quello di “assicurarsi che nessuno venga lasciato indietro” (in inglese il c.d. leaving no-one behind), obiettivo per il quale vengono declinate policies orizzontali e/o trasversali.
E per far sì che nessuno venga lasciato indietro diventa imperativo “utilizzare” la “leva” degli Appalti Pubblici, vista l’ingente mole di risorse ad essi connesse, superando l’annosa questione se sia corretto collegare gli Appalti Pubblici alle politiche economiche, sociali ed ambientali.
Di più, l’Agenda 2030 ha disvelato:
- il come riuscire a creare il link fra gli Appalti Pubblici e le politiche economiche, sociali e ambientali e
- il come riuscire a farlo nella maniera più efficiente possibile, così da garantire un adeguato livello di implementazione, monitoraggio ed applicazione (in inglese implementation, monitoring e enforcement)[7].
Vengono all’uopo in soccorso proprio gli SDGs quali obiettivi interconnessi che, per come ideati, abbisognano di politiche orientate alla visione multifunzionale dello Sviluppo Sostenibile di cui all’Agenda 2030 ed al suo approccio olistico, dovendosi definitivamente archiviare, pertanto, le “vecchie” politiche isolate e settoriali non più coerenti con il novello modello di sviluppo.
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Quindi, è necessario che «(…) il legame Procurement[8] e Development[9] non si riduca a un pugno di preferenze al momento dell’aggiudicazione dei contratti e della scelta dei contraenti, perché tali preferenze, se non sono inserite in un processo complesso di pianificazione ed esecuzione dei contratti, rischiano di dare vita ad ambiguità e abusi e a un aumento ingiustificato di costi, a fronte di policies a basso impatto sociale, ambientale ed economico che rischiano un aumento nei costi e un ritardo nell’aggiudicazione (…)»[10].
Estratto dal libro Sostenibilità e appalti di Michela Roi
3) Gli SDGs e gli Appalti Pubblici Sostenibili
I 17 SDGs dell’Agenda 2030, come detto, hanno un raggio di azione molto ampio e trasversale, ma soprattutto offrono una visione olistica e complessa dello Sviluppo Sostenibile e della transizione a cui stiamo assistendo (e non subendo) come attori protagonisti, poiché – ricordiamolo – ognuno può dare il suo contributo.
A ben vedere i menzionati Goals fanno espresso riferimento agli strumenti finanziari, pubblici e privati, necessari per la loro realizzazione e, quindi, per il loro raggiungimento, puntando in maniera evidente alla convergenza fra gli stessi e alla collaborazione fra i vari Attori.
Ed è in questo quadro che si collocano gli Appalti Pubblici, risultando utile verificare quali siano gli SDGs di interesse al riguardo, anche con l’obiettivo di comprendere quale dovrebbe essere il comportamento dell’Amministrazione Acquirente.
A tal fine guardiamo la Figura 1 qui sotto, che ci squaderna tutti gli SDGs dell’Agenda 2030 così come riportati sul sito dell’ONU:
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Fonte ONU, v. https://unric.org/it/agenda-2030/
Centrale appare il Goal 12, rubricato Consumo e Produzione responsabili, il quale nel “traguardo” 12.7 testualmente recita «(…) 12.7 Promuovere pratiche sostenibili in materia di appalti pubblici, in conformità alle politiche e priorità nazionali (…)»[11]. A ben vedere, quindi, si fa espresso riferimento agli Appalti Pubblici, delineandoli come Appalti Pubblici Sostenibili quale pilastro cardine delle politiche degli Acquisti delle Istituzioni Pubbliche.
In tale ottica va, allora, “riconsiderato” il concetto di Appalti Pubblici così come conosciuto: ante Agenda 2030 l’Appalto era interpretato in maniera ristretta con interesse solo verso il procedimento in sé, i criteri di aggiudicazione, le specifiche tecniche dei beni, i criteri di ammissione degli operatori economici e le clausole contrattuali.
Post Agenda 2030, invece, gli Appalti Pubblici Sostenibili possono rappresentarsi come un ciclo complesso che non inizia e si esaurisce nella fase di acquisto e nelle regole procedurali[12], ma necessita della verifica degli outcomes[13] ovvero dei risultati, tant’è che, come vedremo meglio nel prosieguo, il novello Legislatore nazionale ha ritenuto necessario dedicare proprio l’art. 1 del D.Lgs. 36/2023 s.m.i. al Principio del Risultato.
E questo perché si è compreso che occorre necessariamente prendere in considerazione «(…) tutto il ciclo della spesa, per far sì che la decisione stessa di acquistare, l’atto e i suoi outcomes (i risultati), siano in conformità con i principi di sviluppo sostenibile. Un ciclo-processo, dunque, i cui risultati vanno allineati allo sviluppo sostenibile. Ed è proprio agli outcomes che bisognerebbe prestare maggiore attenzione, (…) Finora, ad esempio, non è stato monitorato a sufficienza l’impatto che la decisione stessa di procedere all’acquisto, il come acquistare i beni od offrire il servizio (…) e il risultato ultimo che ne deriva, influenzi e impatti lo sviluppo e la realizzazione degli SDGs. La decisione stessa e gli outcomes che ne derivano, dovrebbero essere oggetto di scrutinio (…)perché solo incorporando i principi dello sviluppo sostenibile in tutte le fasi di questo ciclo complesso e solo allineando gli outcomes al development, si potranno mettere in moto politiche che contribuiranno al raggiungimento degli obiettivi dell’Agenda 2030 (…)»[14].
In questa ottica, allora, il “chi” si aggiudica il contratto diventa rilevante solo al fine di selezionare un operatore economico, invece, assume grande rilevanza per esempio il cosa si acquista, oppure il come lo si acquista ecc.
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Questo comporta, da parte delle P.A., un diverso approccio: una visione olistica e trasversale, meglio ancora una visione d’insieme complessa, che pondera con attenzione e cautela tutte le scelte e le policies, le interconnessioni sussistenti fra discipline, branche e settori, come segnalato dal Goal 8[15] il quale, nel porre “traguardi” finalizzati ad una crescita economica e sostenibile, espressamente indica, per favorirla, l’interconnessione fra settori, discipline e branche, in particolare, sul piano giuridico, facendosi promotore della nota locuzione business and human rights, rispetto alla quale agli Appalti Pubblici va riconosciuta una innegabile centralità.
Le Amministrazioni Pubbliche, infatti, con il loro agere Sostenibile, attraverso gli Appalti Pubblici Sostenibili, possono favorire lo sviluppo di un business responsabile.
Per centrare tale obiettivo, le P.A. debbono “andare oltre” la oramai vetusta concezione “formalistica” degli Appalti come meri procedimenti di aggiudicazione, per interiorizzare un approccio orientato alla Sostenibilità, manageriale e olistico, in cui l’Acquisto viene rappresentato da un ciclo di fasi interconnesse e concatenate, nel quale assume estrema rilevanza l’effettività del risultato.
E vedremo, nel prosieguo, che il Legislatore nazionale si è mosso proprio in tal senso, aspettandosi un vero e proprio “cambio culturale” da parte delle Amministrazioni Pubbliche chiamate a contribuire con il proprio agere allo Sviluppo Sostenibile, con un utilizzo strategico degli Appalti Pubblici.
E di questo “cambio culturale”/innovazione ci occuperemo nel capitolo che segue, dal quale emergerà il vero fulcro di questa rivoluzione: ovvero la “novella” discrezionalità riconosciuta alla Pubblica Amministrazione.
Estratto dal libro Sostenibilità e appalti di Michela Roi
4) Sostenibilità e appalti: Note
[1] Così Brusoni M. e Cusumano N., La gestione degli acquisti pubblici, in Management pubblico, Cuciniello M., Fattore G., Longo F., Ricciuti E. e Turrini A. (a cura di), Milano, 2024, p. 185.
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[2] Così Fiorentino L. e La Chimia A., Il procurement delle pubbliche amministrazioni. Tra innovazione e sostenibilità, Bologna, 2021, p. 17.
[3] Così Brusoni M. e Cusumano N., op. cit., pp. 185 e 186.
[4] Così Fiorentino L. e La Chimia A., op. cit., p. 20.
[6] Così Fiorentino L. e La Chimia A., op. cit., p. 20.
[7] In tal senso, Stoffel T., Carvero C., La Chimia A. e Quinot G., Multidimensionality of Sustainable Public Procurement (SPP) – Exploring Concepts and Effects in Sub-Saharian Africa and Europe, in Sustainability, 11, 2019, p. 6352, in https://doi.org/10.3390/su11226352.
[8] N.d.r. Procurement sta a significare Appalti.
[9] N.d.r. Development sta a significare Sviluppo.
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[10] Così Fiorentino L. e La Chimia A., op. cit., p. 77.
[11] Così “traguardo” 12.7 dell’Obiettivo 12, v. https://unric.org/it/obiettivo-12-garantire-modelli[1]sostenibili-di-produzione-e-di-consumo/
[12] Sul punto ex plurimis Kelman S., Reinventing Government, 25 Years on: Has the Procurement System Improved?, in Public Procurement Law Review, 3, 2018, pp. 101 e ss.
[13] Sul punto ex plurimis Gutman J., Development Outcomes and Procurement Reform, in La China A. e Trepte P. (a cura di), Public Procurement and Aid Effectiveness. A Roadmap under Construction, Oxford, 2019, cap. 15.
[14] Così Fiorentino L. e La Chimia A., op. cit., pp. 81-82.
[15] Cfr. Goal 8, v. https://unric.org/it/obiettivo-8-incentivare-una-crescita-economica-duratura-inclusiva[5]e-sostenibile-unoccupazione-piena-e-produttiva-ed-un-lavoro-dignitoso-per-tutti/
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