Garanzia Pubblica e Inadempimento Del Debitore: Cosa Sapere

Hai ottenuto un finanziamento con garanzia pubblica (come MCC, SACE o Invitalia) ma non riesci più a rispettare i pagamenti? Vuoi sapere cosa succede se non paghi e quali rischi corri davvero?

Questa guida dello Studio Monardo – avvocati esperti in finanziamenti garantiti dallo Stato e difesa in caso di inadempimento – è pensata per aiutarti a comprendere il funzionamento della garanzia pubblica e le conseguenze legali del mancato rimborso.

Scopri cosa accade quando il debitore non paga, come interviene la garanzia pubblica, quali sono gli effetti sull’azienda e sull’imprenditore, e quali strumenti puoi attivare per bloccare le azioni esecutive, ridurre il debito o rinegoziare le condizioni.

Alla fine della guida troverai tutti i contatti per richiedere una consulenza riservata, analizzare il tuo caso con un avvocato esperto e valutare subito la strategia più adatta per difenderti, evitare segnalazioni e salvare la tua attività.

Introduzione

La garanzia pubblica statale è uno strumento volto a sostenere le imprese nel reperire credito presso gli istituti finanziari. In Italia essa si concretizza principalmente attraverso il Fondo di Garanzia per le PMI (istituito dalla legge 27/12/1996 n. 662) e le garanzie emesse da SACE S.p.A. (con controgaranzia statale, es. “Garanzia Italia” attivata dal DL Liquidità). Tali misure sono state potenziate con provvedimenti emergenziali (DL Cura Italia, DL Liquidità, DL Sostegni, ecc.) a supporto delle imprese in crisi di liquidità. Questa guida (aggiornata a maggio 2025) illustra la normativa vigente e la giurisprudenza più recente in tema di garanzie pubbliche nel credito bancario, spiegando la natura giuridica dell’istituto, il funzionamento delle procedure di escussione della garanzia, le conseguenze dell’inadempimento del debitore e i rimedi del garante pubblico.

Normativa di riferimento

Il quadro normativo delle garanzie pubbliche è articolato, poiché si sovrappongono le leggi di sistema e le misure straordinarie adottate in emergenza. In linea di massima si evidenziano i seguenti riferimenti:

• Legge 27/01/1992, n. 23 (“legge CIP 2020”): già prevedeva garanzie statali sulle imprese in difficoltà.
• Legge 27/12/1996, n. 662 (art.2, co.100): istituisce il Fondo Centrale di Garanzia per le PMI, operativo dal 2000. Esso assicura per via diretta una percentuale (tipicamente 80% o 90%) dei prestiti concessi alle PMI, riducendo o sostituendo le garanzie reali richieste. Nel tempo il fondo è stato rafforzato e ampliato (accesso anche per professionisti, allargamento a imprese non in bonis, aumento del tasso di copertura) con misure successive (leggi di bilancio, DL 18/2020, DL 23/2020, ecc.).
• Decreto-legge 17/03/2020, n. 18 (“Cura Italia”), art.56: dispone la sospensione o la proroga delle scadenze per crediti revocabili esistenti alla data del 29/02/2020. Non introduce una garanzia vera e propria, ma ha agevolato i finanziamenti emergenziali garantiti dallo Stato.
• Decreto-legge 08/04/2020, n. 23 (“Liquidità”), art. 13 e ss.: autorizza SACE S.p.A. (società a socio unico CDP) a rilasciare garanzie a prima richiesta e irrevocabili per finanziamenti alle imprese (anche non PMI e mid-cap) fino a un plafond di €200 mld (con almeno €30 mld per le PMI). Le obbligazioni di SACE derivanti da tali garanzie sono esse stesse garantite dallo Stato con “garanzia a prima richiesta, irrevocabile e senza regresso”. Il DL Liquidità ha inoltre esteso le percentuali di copertura del Fondo PMI e ne ha ampliato l’ambito soggettivo: ad esempio, consente l’accesso al Fondo anche ad aziende “non in bonis” e mid-cap e innalza le quote di garanzia (fino al 100% per operazioni di importo limitato).
• Decreto-legge 25/05/2021, n. 73 (“Sostegni-bis”) e Legge 178/2020 (legge di bilancio 2021): hanno prorogato al 31/12/2021 l’operatività delle misure del DL Liquidità e introdotto ulteriori semplificazioni e finanziamenti garantiti dallo Stato, consolidando gli strumenti già introdotti.
• Decreto-legge 24/08/2022, n. 115 e DM MI SE 3/10/2022: hanno confermato la possibilità di accordi a saldo e stralcio sui finanziamenti pubblici garantiti (Fondo PMI), fissando regole operative tramite le “Disposizioni Operative” del Fondo (integrazioni MIMIT/MCC 2022) e relative circolari. In particolare il DM 3/10/2022 e la Circolare MCC 8/2022 stabiliscono criteri per ammortamento minimo (almeno il 15% del debito) e tempistiche precise per formalizzare le transazioni.
• Altri riferimenti: il D.Lgs. 123/1998 regola le garanzie statali in materia di internazionalizzazione (SACE, S.p.A., E.R.I.C.A.); il Codice Civile (art. 1203 e ss.) disciplina la surroga del garante nel credito del finanziatore; il Codice della Crisi d’Impresa (art. 204, ora art. 323 del CCII) riprende la priorità di pagamento dei crediti dello Stato.

Tabelle riepilogative: per una consultazione immediata, la Tabella 1 seguente mette a confronto le principali caratteristiche delle garanzie statali gestite dal Fondo PMI e da SACE (Garanzia Italia):

Natura giuridica della garanzia statale

La garanzia pubblica non è una fideiussione privata, bensì un obbligo autonomo ex lege assunto dallo Stato (o dal Fondo pubblico) nei confronti dell’istituto finanziatore. In pratica, quando lo Stato emette la garanzia (o viene delegato in suo nome), nasce un “credito di rivalsa” nei confronti del debitore garantito. Questo credito sorge in via automatica con il rilascio della garanzia e si realizza al verificarsi della condizione sospensiva dell’inadempimento del debitore. In altri termini, il Fondo (o SACE) acquista il diritto di pagare la banca al default e di rivalersi sul debitore. Il collegamento con l’istituto del codice civile è l’art. 1203 c.c.: l’ente garante – dopo l’escussione – si subroga ipso iure nei diritti della banca finanziatrice, divenendo creditore privilegiato del debitore. Tale surroga avviene senza bisogno di atto formale né espressa rinuncia della banca garantita, dato il carattere pubblicistico del credito.

Anche gli stessi regolamenti attuativi (es. DM MISE 20/5/2005 per il Fondo PMI) confermano il meccanismo di subentro automatico: «a seguito dell’escussione della garanzia… il Fondo acquisirà automaticamente il diritto di rivalersi sulla impresa inadempiente ai sensi dell’art. 1203 c.c. e dell’art. 2, comma 4, del DM 20.05.2005». Di conseguenza, una volta pagata la banca, lo Stato entra direttamente nell’ammontare del credito come creditore privilegiato, ai sensi di speciali norme di legge (ad es. art. 8-bis DL 3/2015 per il Fondo PMI e art. 9 D.Lgs. 123/98 per SACE). In sede concorsuale (fallimento o concordato), il credito statale garantito è tutelato prioritariamente: Cass. 1485/2022 ha confermato che questo privilegio “sussiste sin dalla concessione della garanzia”, e Cass. 6276/2023 ha ribadito la legittimità dell’iscrizione al passivo di MCC in via privilegiata, senza possibilità di una doppia rivendicazione.

Tabella 2: Principali norme sulla natura e sul privilegio del credito pubblico

Meccanismi di escussione della garanzia

Quando il debitore principale non adempie al finanziamento, la banca può escutere la garanzia statale. L’iter tipico è il seguente: (1) verifica dell’inadempimento (di norma dopo il mancato pagamento di almeno 1 rata o dopo 6 mesi di ritardo a seconda del contratto); (2) richiesta formale di attivazione della garanzia al gestore pubblico (MCC per il Fondo, SACE per la garanzia Liquidità), tramite apposite piattaforme informatiche o modulistica; (3) valutazione delle condizioni (MCC o SACE verificano che la banca abbia rispettato le procedure di istruttoria e le tempistiche prescritte); (4) liquidazione dell’indennizzo: lo Stato (attraverso MCC o la Controgaranzia SACE) versa alla banca la quota coperta (tipicamente 80-100% del capitale residuo garantito), comprensiva degli interessi maturati fino alla liquidazione; (5) subentro legale: il Fondo/SACE diventa creditore del debitore per l’importo pagato, acquisendo privilegio.

Secondo Cass. 1005/2023 “l’escussione della garanzia pubblica determina la surroga di MCC con credito privilegiato” e legittima la riscossione mediante cartella esattoriale da parte dell’Agenzia delle Entrate Riscossione, senza bisogno di alcun titolo esecutivo giudiziale. In pratica lo Stato ottiene un titolo esecutivo occulto: dopo l’iscrizione a ruolo l’atto di riscossione (cartella) vale come titolo esecutivo sul patrimonio del debitore. Anche gli intermediari convenzionati (soggetti che gestiscono il ruolo, tipicamente Equitalia/Agenzia Entrate Riscossione) possono agire immediatamente per pignorare beni del debitore. Le banche non hanno quindi l’onere di citare in giudizio il debitore garantito per ottenere esecuzione forzata: esiste un regime speciale che equipara il credito pubblico garantito a una entrata patrimoniale erariale (simile a un tributo).

Tuttavia la normativa impone alla banca alcuni obblighi preliminari: ad esempio deve aver effettuato una corretta istruttoria del merito creditizio e rispettato i termini entro cui attivare la garanzia. In caso di violazioni procedurali gravi, il gestore pubblico potrebbe negare l’indennizzo. Ma in giurisprudenza recente Cass. 26248/2024 ha escluso – in linea di principio – la possibilità per lo Stato di sottrarsi al pagamento se il contratto era annullabile: il credito ex lege dello Stato sorge comunque con la garanzia e si estingue solo con il pagamento. In sostanza, anche se il prestito fosse nullo per abuso bancario, il Fondo/SACE dovrà versare quanto dovuto alla banca e avrà diritto di regresso in via ordinaria (art. 1203 c.c.) sul debitore.

Sintesi tabellare dell’escussione:

Inadempimento del debitore e rimedi del garante pubblico

Quando l’imprenditore garantito non rimborsa, la banca escute la garanzia e lo Stato (attraverso il Fondo o SACE) diventa creditore del debitore. Ciò significa che il debitore dovrà restituire allo Stato tutte le somme pagate (capitale, interessi, spese sostenute), secondo gli schemi civilistici del diritto di regresso. Il garante pubblico eserciterà pertanto le azioni di recupero sul patrimonio del debitore: queste possono comprendere il pignoramento di beni mobili/immobili, la cartella esattoriale dell’Agenzia delle Entrate Riscossione (come già visto) e altre misure esecutive.

Dal punto di vista concorsuale, il debito verso lo Stato è equiparato a credito privilegiato. Se, al momento dell’apertura del fallimento o del concordato, la garanzia è già stata escussa, MCC/SACE viene ammesso al passivo come creditore privilegiato per l’ammontare pagato alla banca. Cass. 6276/2023 ha ribadito che, una volta effettuato il pagamento dal Fondo, il credito dello Stato paga-prima prevale anche sul credito residuo della banca, impedendo che lo stesso capitale venga in pratica richiesto due volte. Se invece la garanzia non è ancora stata attivata al momento della crisi, il credito resta iscritto in capo alla banca (in misura chirografaria o garantita da altri beni) e lo Stato potrà subentrare successivamente in sede di concordato o accordo di composizione negoziata, trasformando il credito bancario (anche solo residuo) in credito privilegiato di MCC/SACE (legittimando così l’iscrizione al passivo).

In pratica, il debitore che incorre in default si trova in una posizione critica: oltre ad avere in corso procedure esecutive da parte del creditore bancario, dovrà confrontarsi con esecuzioni addizionali da parte dell’Erario (Agenzia Riscossione) per conto dello Stato. A differenza di altre ipotesi, qui lo Stato non rinuncia al credito qualora l’impresa risulti inadempiente, ma lo recupera secondo le sue prerogative fiscali.

Infine, va sottolineato il principio affermato da Cass. 26248/2024: anche se il contratto di finanziamento fosse dichiarato invalido (ad es. per omissione di istruttoria dovuta della banca), la garanzia statale non decade automaticamente. Quindi lo Stato dovrà comunque corrispondere la quota assicurata alla banca e poi rivalersi sul debitore, salvo far valere le difese possibili in sede di opposizione esecutiva o concorsuale (il che non inficia la validità dell’obbligo di garanzia pubblico).

Giurisprudenza recente e casi rilevanti

Negli ultimi anni la giurisprudenza di legittimità ha chiarito diversi aspetti chiave delle garanzie statali. Ecco una sintesi delle pronunce più significative (aggiornate a maggio 2025):

• Cass. civ., Sez. I, 18/01/2022 n. 1485 – Ha confermato che i crediti derivanti da garanzia statale (Fondo o SACE) sono privilegiati ex lege, anche se il credito iniziale era chirografario, in ragione della finalità pubblicistica.
• Cass. civ., Sez. III, 16/01/2023 n. 1005 – Ha definitivamente stabilito che l’escussione della garanzia pubblica comporta la surroga con credito privilegiato dello Stato e legittima la riscossione tramite cartella esattoriale senza necessità di titolo esecutivo.
• Cass. civ., Sez. I, 02/03/2023 n. 6276 (ordinanza) – Ha ribadito la legittimità dell’iscrizione al passivo fallimentare dei crediti MCC con diritto di rivalsa, anche se la banca ha già ottenuto il pagamento dal Fondo. La Corte ha affermato che, pagata la banca, il Fondo diventa creditore “in proprio” del fallito con privilegio generale (art. 1203 c.c. in comb. con art. 9 D.Lgs.123/98), escludendo ogni possibilità di una doppia pretesa.
• Cass. civ., Sez. I, 08/10/2024 n. 26248 (ordinanza) – Ha chiarito che l’eventuale nullità del contratto di mutuo per valutazione inadeguata del merito creditizio non inficia la garanzia statale. In pratica, la Corte ha riconosciuto la sola responsabilità della banca per l’ipotetica concessione abusiva del credito, ma ha confermato la validità e l’efficacia del finanziamento e della garanzia. Lo Stato resta dunque tenuto a liquidare il Fondo e potrà esercitare il diritto di regresso sul debitore, considerato che il credito sorge ex lege con la garanzia.
• Cass. civ., Sez. I, 13/10/2022 n. 18148 (dep. 2023) – Ha enunciato che il credito del garante pubblico “sorge con il solo rilascio della garanzia, restando sospensivamente condizionato all’inadempimento della società”. Questo orientamento, richiamato anche da decisioni di merito, indica che il Fondo/SACE è titolare del credito sin dall’inizio (con diritto di voto condizionato), e non solo a valle del pagamento.
• Trib. Treviso, 06/03/2024 – Ha omologato un concordato preventivo in cui, coerentemente con la sentenza Cass. 18148/2023, si è stabilito che la banca può votare solo per la parte di credito rimasta chirographa, mentre il Fondo è considerato creditore privilegiato della restante parte garantita. In quel caso la banca ha votato per una “piccola parte” e il Fondo è stato inserito fra i privilegiati.
• Trib. Firenze, 08/01/2025 – Ha affrontato il controverso tema del diritto di voto nei concordati con garanzie statali. Il Tribunale, richiamando le due tesi opposte e la Cass. 18148/2023, ha optato per ammettere al voto sia il garante pubblico sia la banca garantita, per evitare stallo. In particolare, ha ammesso sia SACE/MCC sia le banche a esprimersi al voto, bilanciando così gli interessi di entrambe le parti.
• Trib. Milano, 12/05/2024 (ordinanza) – In fase di composizione negoziata della crisi ha inibito a una banca l’escussione della garanzia MCC, ritenendo che trasformare precocemente un credito chirografario in privilegiato ostacolasse le trattative di risanamento. Decisioni analoghe sono state prese in alcuni casi dal Trib. Gorizia e altri tribunali, a tutela sia dell’interesse pubblico (evitare perdite extra per lo Stato) sia della continuità aziendale.
• Trib. Napoli, 2024 (sentenza) – Ha confermato la validità delle procedure esattoriali di MCC, respingendo opposizioni dell’imprenditore. In questo orientamento (conferma di Cass. 1005/2023) è legittimo procedere con cartella esattoriale anche senza decreto ingiuntivo.

L’insieme di questi orientamenti mostra come la giurisprudenza riconosca pienamente i diritti dello Stato (subentrato quale creditore privilegiato) ma allo stesso tempo autorizzi – entro regole precise – possibili transazioni (accordi di saldo e stralcio) anche per i debiti garantiti, soprattutto nell’ambito di ristrutturazioni concordate. Ciascun caso concreto richiede infatti attenzione alle varie fasi procedurali e ai diritti comparati dei creditori (banche vs. ente garante).

Domande e risposte frequenti (FAQ)

• Cos’è la garanzia pubblica statale e perché esiste?
  È una forma di assicurazione pubblica sul credito concessa alle imprese: lo Stato (o suoi enti) si impegna a coprire parte di un finanziamento bancario in caso di inadempimento del debitore. Questo strumento è stato introdotto per facilitare l’accesso al credito delle PMI e sostenere l’economia (art. 2, co.100 L.662/96).
• Quali sono i principali strumenti normativi per le garanzie pubbliche?
  Oltre alla L.662/96 (Fondo PMI), rilevanti sono il DL 23/2020 (“Liquidità”) che ha esteso l’intervento di SACE e del Fondo con copertura statale, il DL 18/2020 (“Cura Italia”), i DL Sostegni (2021) e le leggi di bilancio (2021-2022). Si segnalano anche la L.232/2016 (riordino del settore export), il D.Lgs.123/1998 (garanzie export SACE), e il Codice Civile (art.1203 c.c. sulla surroga). A maggio 2025 vigono le disposizioni attuative aggiornate (DM, circolari MISE/MCC 2022-2023) per accordi transattivi sui debiti garantiti.
• Chi gestisce il Fondo PMI e chi può beneficiarne?
  Il Fondo PMI è gestito da Mediocredito Centrale per conto del MIMIT (Ministero delle Imprese). Possono accedervi micro, piccole e medie imprese (anche non in bonis dal 2020) e professionisti titolari di partita IVA. In casi straordinari (Emergenza Covid) l’accesso è stato esteso anche alle mid-cap (imprese fino a 499 dipendenti) e sono state innalzate al 100% le percentuali di copertura per finanziamenti minori.
• Come funziona la garanzia SACE (“Garanzia Italia”)?
  SACE S.p.A. rilascia garanzie a prima richiesta su finanziamenti bancari (o emissioni obbligazionarie) destinati alle imprese italiane. Le obbligazioni di SACE derivanti da tali garanzie sono controgarantite dallo Stato irrevocabilmente e senza regresso. In base alla normativa emergenziale, la garanzia copre al 90% i finanziamenti a imprese fino a 5000 dipendenti (fatturato ≤1,5 mld) e all’80% quelli di dimensioni maggiori. L’impresa deve utilizzare i fondi in Italia e rispettare le condizioni poste (es. divieto di distribuzione utili per un anno).
• Cosa deve fare la banca prima di chiamare la garanzia?
  Deve aver erogato il prestito con doverosa istruttoria sul merito creditizio e registrare l’inadempimento formale del debitore (ad es. riconoscimento di sofferenza). Nel caso di garanzie emergenziali (art.49 DL 23/2020) la banca deve anche aver trasmesso copia del contratto e dell’istruttoria al Fondo/MCC entro 120 giorni dall’erogazione. Il mancato rispetto di tali adempimenti può far venir meno l’idoneità della garanzia.
• Quali conseguenze subisce il debitore che non paga?
  Il debitore garantito, dopo il default, si vede pignorare beni e riceve cartelle da parte dello Stato per recuperare le somme indennizzate. In pratica, sul debitore grava la restante parte di debito (capitale+interessi) che lo Stato esigerà come creditore privilegiato. Il mancato pagamento comporta procedure esecutive da parte delle Agenzie statali (somme iscritte a ruolo) e segnala l’impresa ai centri rischi bancari.
• Come recupera lo Stato le somme erogate in garanzia?
  Il Fondo/SACE si surroga nei diritti della banca e agisce in via esecutiva: se l’imprenditore è soggetto a riscossione (cartella Equitalia) lo Stato recupera come da un tributo; altrimenti promuove esecuzioni mobiliari, immobiliari o fallimentari a carico del debitore. Di fatto il credito dello Stato gode di priorità (Cass. 6276/2023) e può essere riscosso anche mediante pignoramenti che spettano ai crediti privilegiati.
• Si può chiudere il debito con uno sconto (saldo e stralcio)?
  Sì, ma con regole speciali. Dal 2022 i decreti attuativi hanno previsto che le banche possono negoziare accordi di riduzione del debito anche se assistito da garanzia pubblica. Normalmente il Fondo richiede almeno un pagamento minimo (es. 15% del debito residuo) e la formalizzazione dell’accordo prima di escutere la garanzia. In mancanza, la banca perde la copertura e lo Stato non paga più. In ogni caso, ogni accordo transattivo deve essere approvato dal gestore pubblico (MCC o SACE) che valuta la convenienza del compromesso.
• Chi vota in un concordato con crediti garantiti dallo Stato?
  L’orientamento prevalente (supportato da Cass. 18148/2023) è che il diritto di credito del garante sorge già al rilascio della garanzia, il che implicherebbe che fino all’escussione il titolare sia la banca e solo poi diventi lo Stato. Tuttavia, per non bloccare le votazioni, alcuni tribunali (es. Treviso e Firenze) hanno ammesso sia le banche sia il Fondo/SACE a votare, ripartendo i crediti conformemente alla suddetta teoria. In pratica, spesso si considera che la banca voti solo per la quota non garantita e lo Stato per la parte garantita, fino all’eventuale effettivo pagamento.
• Quali sono le principali sentenze da conoscere?
  Oltre alle Cassazioni già citate (1005/2023, 6276/2023, 18148/2023, 26248/2024, ecc.), si segnalano i decreti di vari Tribunali. Ad esempio, il Tribunale di Milano 12/5/2024 ha sospeso l’escussione del Fondo in una negoziazione di crisi; Tribunali di Pavia e Napoli (2023) hanno di recente confermato la liceità della riscossione MCC (conferendo segnalazioni creditizie negative) nell’ambito dell’interpretazione offerta dalla Cass. 1005/2023. I casi giurisprudenziali continuano a evolversi con l’adeguarsi delle procedure concorsuali alla presenza di garanzie pubbliche.

Fonti normative e giurisprudenziali consultate

• Norme primarie: Legge 27/01/1992, n. 23; Legge 27/12/1996, n. 662 (art. 2 c.100); Decreto Legislativo 123/1998 (Artiglieria export); Codice Civile artt. 1938 e seguenti, art. 1203; Codice della crisi (D.Lgs. 14/2019) artt. 323, 204.
• Decreti emergenziali: D.L. 17/03/2020, n. 18 (Cura Italia, art. 56); D.L. 08/04/2020, n. 23 (Liquidità, artt. 13-49); D.L. 25/05/2021, n. 73 (Sostegni-bis); Legge 23/12/2020, n. 178 (legge di bilancio 2021); D.M. MI/SE 3/10/2022; circolare MCC n. 8/2022 (e ss.).
• Regolamenti attuativi: DM MISE 20/05/2005 (“Disposizioni Operative” Fondo PMI); DM MI/SE 13/05/2021 (modifiche Fondo); circolari MCC 7/2021, 8/2022, 14/2023.
• Giurisprudenza di legittimità: Cass. civ. Sez. I, 18/01/2022 n. 1485; Cass. civ. Sez. III, 16/01/2023 n. 1005; Cass. civ. Sez. I, ord. 02/03/2023 n. 6276; Cass. civ. Sez. I, 08/10/2024 n. 26248; Cass. civ. n. 18148/2023; altre pronunce successive a cura delle Sezioni Unite e Sezioni civili.
• Decisioni di merito: Trib. Milano 12/05/2024 (inibitoria su escussione Fondo); Trib. Firenze 08/01/2025 (concordato e diritto di voto); Trib. Treviso 06/03/2024 (concordato e crediti garantiti); Trib. Pavia 2023; Trib. Napoli 2024; Tribunali fallimentari vari (Torino 2022; Verona 2022; ecc.).

Garanzia Pubblica e Inadempimento del Debitore: Perché Affidarti a Studio Monardo

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Conclusione

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