Banca d’Italia – La regolamentazione finanziaria e le regole fiscali nell’era digitale: tracciare il percorso futuro

Nel nuovo ecosistema digitale autorità di regolamentazione finanziaria e responsabili delle politiche fiscali affrontano tre sfide cruciali: definire principi comuni per garantire coerenza nel quadro normativo per le attività digitali; delimitare con chiarezza l’ambito di applicazione delle norme; promuovere la cooperazione internazionale e il coordinamento intersettoriale. Lo sviluppo di nuovi approcci alla regolamentazione e alla fiscalità, accanto a quelli tradizionali, è fondamentale per evitare vincoli all’innovazione non necessari e salvaguardare la stabilità e l’integrità finanziaria, il corretto funzionamento dei mercati e dei sistemi di pagamento, la tutela dei diritti dei cittadini e il rispetto degli obblighi fiscali. Policymaker, banche centrali e autorità di regolamentazione hanno un ruolo essenziale nel conciliare innovazione e sviluppo di servizi finanziari e di pagamento efficienti e sicuri, in grado inoltre di fornire una solida ancora per il sistema fiscale.

1. Introduzione

Nel nuovo ecosistema della finanza e dei pagamenti digitali, le autorità di regolamentazione finanziaria e i responsabili delle politiche fiscali devono affrontare tre sfide cruciali^{. Occorre, in primo luogo, definire i principi generali ai quali i due strumenti di intervento pubblico dovrebbero attenersi per conseguire i propri obiettivi nella gestione del nuovo ambiente digitale. In secondo luogo, delimitare i rispettivi ambiti di applicazione, ponendo particolare attenzione alla loro coerenza e uniformità, per garantire che siano chiaramente compresi dagli operatori del mercato, dagli investitori e dalla clientela, e possano essere applicati in modo efficace. In terzo luogo, rafforzare la cooperazione a livello internazionale e agire in modo coordinato tra i diversi ambiti di intervento per sfruttare potenziali sinergie ed evitare arbitraggi normativi e fiscali, nonché conseguenze indesiderate e inutili complessità .}

In questo contesto, è necessario un approccio innovativo e proattivo, che sia in grado di intercettare e orientare gli sviluppi tecnologici e del mercato al loro verificarsi, affrontando nel contempo le sfide e i rischi specifici relativi ai pagamenti e ai servizi finanziari digitali^{. In questo modo le autorità di regolamentazione potranno elaborare misure di vigilanza lungimiranti, che coniughino la stabilità finanziaria con l’innovazione e l’efficienza, migliorando nel contempo l’efficacia della gestione dei rischi legati al riciclaggio di denaro e il corretto adempimento degli obblighi fiscali. A tale scopo, la regolamentazione dovrebbe essere semplice e chiara.}

Due fattori principali rendono questo compito particolarmente impegnativo. Innanzitutto, la complessità tecnologica dell’ambiente digitale richiede che le autorità di regolamentazione e quelle fiscali sviluppino nuove competenze. In secondo luogo, l’istantaneità e la modularità che caratterizzano il nuovo panorama digitale pongono sfide senza precedenti dal punto di vista giuridico e operativo. Ciò vale in particolare per la finanza decentralizzata (decentralized finance, DeFi), che integra diversi livelli tecnologici (come smart contracts, protocolli, interfacce e cripto-attività^{) per creare nuovi prodotti e servizi, bypassando potenzialmente gli intermediari finanziari tradizionali e i nuovi fornitori di servizi.}

2. Regolamentazione e tassazione: principi comuni e obiettivi settoriali

La prima sfida consiste nell’individuare i principi comuni che la regolamentazione e la tassazione condividono e come essi interagiscono con i rispettivi obiettivi settoriali. Per essere efficaci e incoraggiare l’innovazione è necessario che tassazione e regolamentazione siano uniformi e coerenti. Un solido assetto normativo relativo alle attività digitali può risultare inefficace se il quadro fiscale è ambiguo, rendendo inutili nella pratica le regole stabilite sulla carta. Analogamente, una tassazione equa e neutrale delle attività digitali non sarà in grado di sostenere la crescita sicura e solida del settore se l’approccio normativo è poco chiaro, incoerente o eccessivamente restrittivo^{. La complementarità e il rafforzamento reciproco assumono particolare importanza allorché le autorità di regolamentazione e i responsabili delle politiche fiscali devono far fronte alle complessità del nuovo ambiente digitale.}

Tra gli altri principi comuni per la regolamentazione e la tassazione figurano: certezza e chiarezza, ovvero possibilità di sapere esattamente quali sono le regole, cosa ci si aspetta da esse e quali conseguenze potrebbero verificarsi in caso di inosservanza; coerenza temporale, ossia stabilità nel tempo delle politiche, per consentire alle imprese di adottare decisioni e investimenti a lungo termine, unita a sufficiente flessibilità per adattarsi alla continua innovazione; semplicità, ovvero facilità di comprensione e applicazione delle regole. L’introduzione di nuove norme per le attività digitali potrebbe offrire alle autorità di regolamentazione l’opportunità di ripensare e di semplificare anche le norme esistenti relative alle attività tradizionali. Infine, la regolamentazione e la tassazione dovrebbero rispettare la neutralità tecnologica: in linea di principio, le norme non dovrebbero necessariamente favorire una tecnologia rispetto a un’altra^{. Considerate le loro caratteristiche uniche, che rendono più difficile applicare gli approcci tradizionali, le attività digitali comportano sfide per le autorità di regolamentazione e per quelle fiscali. La neutralità tecnologica non dovrebbe pertanto essere considerata un concetto astratto: è necessario adattare le norme giuridiche all’innovazione.}

Tra gli specifici obiettivi settoriali della regolamentazione finanziaria figurano tradizionalmente la tutela dei consumatori e degli investitori, l’integrità del mercato, la stabilità finanziaria, il regolare funzionamento dei sistemi di pagamento e la prevenzione del riciclaggio di denaro e del finanziamento del terrorismo. Tali obiettivi si applicano anche ai servizi e ai prodotti digitali, e ai modelli di business che ne derivano. Tuttavia, nel contesto digitale le “vulnerabilità tradizionali” potrebbero accentuarsi (rischi operativi, sicurezza cibernetica e dei dati potrebbero porre sfide più impegnative) e l’accresciuta complessità potrebbe richiedere nuovi approcci di vigilanza^{, come ad esempio la SupTech, nonché un dialogo costante con operatori di mercato e innovatori, per intercettare tempestivamente i cambiamenti e individuare soluzioni efficaci e all’avanguardia.}

Gli obiettivi settoriali specifici della tassazione consistono nella definizione di norme chiare, volte a garantire che il reddito derivante dalle attività digitali sia tassato in modo equo e che siano limitate le potenziali opportunità di evasione fiscale. L’equità fiscale implica che i valori derivanti dalle attività digitali siano inclusi nelle basi imponibili secondo il principio della “capacità contributiva”^{. La lotta all’evasione fiscale può essere particolarmente impegnativa. L’anonimato, la natura decentralizzata e priva di territorialità di alcune cripto-attività, che possono consentire ai cittadini e alle imprese di occultare transazioni, creano opportunità di evasione fiscale, proprio come avviene per i pagamenti in contanti. Le attività e i servizi digitali possono inoltre rendere difficile la riscossione delle imposte. I tradizionali modelli di applicazione delle imposte o di comunicazione di informazioni alle autorità fiscali, che si basano su soggetti terzi per tenere traccia del reddito, non funzionano adeguatamente nel mondo digitale. Infatti, i servizi digitali non sempre sono forniti da istituzioni finanziarie tradizionali: alcuni soggetti sono difficili da individuare, soprattutto se si trovano in altri paesi. E anche nel caso in cui siano individuabili, è possibile che i dati sulle operazioni siano distribuiti tra diverse fonti a causa della decentralizzazione e dell’assenza di intermediazione (operazioni peer-to-peer).}

Per conseguire i propri obiettivi nel panorama della finanza e dei pagamenti digitali, le autorità di regolamentazione e i responsabili delle politiche fiscali nelle diverse giurisdizioni hanno adottato diversi approcci.

L’Unione europea ha compiuto notevoli progressi nella regolamentazione, avviando la propria strategia in materia di finanza digitale nel 2020^{. Tra le principali iniziative figurano il regolamento sui mercati delle cripto-attività (MiCAR) e il regime pilota sulle tecnologie a registro distribuito (distributed ledger technology, DLT) per gli strumenti finanziari in forma tokenizzata. L’obiettivo generale è consentire lo sviluppo di beni e servizi digitali garantendo, nel contempo, elevati livelli di tutela dei consumatori, trasparenza, integrità del mercato e stabilità finanziaria. A tal fine il MiCAR prevede un regime ad hoc per le cosiddette stablecoin, concepito per affrontare rischi specifici, come quelli derivanti dalla tecnologia sottostante, nonché rischi “tradizionali” che si concretizzano nel nuovo spazio digitale. Per quanto riguarda quest’ultimo aspetto, il MiCAR stabilisce delle misure di salvaguardia per garantire una gestione sicura e sana delle riserve delle attività sottostanti, nonché per prevenire i “rischi di fuga” nel caso in cui gli emittenti non siano in grado di soddisfare le richieste di rimborso dei detentori di token.}

Nonostante i progressi compiuti, vi sono ancora questioni irrisolte. Ad esempio, l’approccio del MiCAR, basato sull’individuazione di un soggetto destinatario delle norme, non copre l’intero ecosistema della DeFi, in cui i servizi sono forniti attraverso applicazioni di natura decentralizzata che operano su reti di tipo permissionless e utilizzano smart contracts, con un coinvolgimento minimo o inesistente di intermediari^{. Su scala più ampia emergono inoltre complicazioni poiché, in un contesto completamente privo di intermediazione, i rapporti tra soggetti privati sono disciplinati da algoritmi, che potrebbero intaccare il ruolo di normative e contratti. Ciò potrebbe portare all’insorgere di nuovi problemi di governance e di gestione dei rischi. Inoltre, i confini tra il settore finanziario e dei pagamenti e altri settori tendono a essere meno netti nello spazio digitale. Le autorità di regolamentazione dell’UE stanno attualmente analizzando tali questioni. Sarà necessario promuovere il dialogo tra le autorità e il mercato, anche oltre il perimetro degli operatori vigilati, per intercettare in anticipo le tendenze evolutive del settore della finanza digitale e cercare di orientarle in direzioni sicure ed efficienti.}

Sull’altra sponda dell’Atlantico, gli Stati Uniti hanno inizialmente optato per interventi di enforcement rivolti a specifiche offerte e piattaforme di cripto-attività ^{e, più di recente, hanno promosso apertamente la leadership del paese nel campo delle attività digitali e della tecnologia finanziaria, compresa la futura adozione di un quadro normativo federale per l’emissione e il funzionamento di attività digitali. Il cambiamento del contesto normativo statunitense è evidente, dato che il Congresso sta valutando iniziative legislative per le stablecoin, compreso il loro utilizzo nei pagamenti.}

Per quanto riguarda la politica fiscale, diversi paesi hanno adottato norme specifiche per le cripto-attività o hanno fornito dettagliate linee guida amministrative che estendono a esse le norme fiscali applicabili a determinate attività tradizionali. Sono stati imposti obblighi di comunicazione in materia fiscale ai prestatori di servizi per le cripto-attività, spesso facendo leva sui nuovi quadri regolamentari, al fine di evitare che le operazioni in cripto-attività siano utilizzate come strumento di evasione fiscale. Restano ancora da affrontare i problemi legati alla natura decentralizzata e anonima delle attività digitali. Infine, è necessario sviluppare ulteriormente la disciplina fiscale e le modalità di tassazione degli strumenti finanziari emessi in forma tokenizzata.

3. Regolamentazione e tassazione: potenziali sinergie

Nel nuovo mondo digitale, la seconda sfida importante, sia per la regolamentazione finanziaria sia per la tassazione, è la necessità di individuare l’ambito di applicazione delle norme per garantire certezza, chiarezza e coerenza, contribuendo in tal modo alla loro efficacia e rendendole più semplici da comprendere.

A questo fine, come nei tradizionali settori finanziario e dei pagamenti, la regolamentazione svolge un ruolo cruciale nella definizione dell’ambito di applicabilità per i prodotti, i servizi, le persone fisiche e le persone giuridiche interessati. Se da un lato il principio “stessa attività, stesso rischio, stessa regolamentazione” dovrebbe rimanere centrale, dall’altro la normativa dovrebbe confrontarsi con le caratteristiche specifiche delle tecnologie emergenti. Il processo normativo dovrebbe tenere conto delle varie funzioni di ciascun tipo di attività digitale, valutarne i rischi associati e coglierne i relativi flussi di reddito.

Al contempo, la regolamentazione può fornire un valido ancoraggio per la definizione della normativa fiscale riguardante le attività digitali.

Il riferimento primario per individuare il trattamento fiscale delle attività digitali è dato dal quadro normativo di diritto civile. Sotto questo profilo, i singoli paesi hanno adottato approcci diversi, che riflettono i rispettivi ordinamenti giuridici più generali. Ad esempio, nelle varie giurisdizioni, le cripto-attività sono state definite come beni di proprietà, attività immateriali, strumenti finanziari, valute estere, “rappresentazioni digitali di valore”, o persino come materie prime^.

La regolamentazione, nell’individuare le funzioni, i rischi e i flussi di reddito delle attività digitali, può contribuire, da un lato, ad assicurare che le attività digitali e tradizionali con funzioni analoghe siano trattate allo stesso modo in un’ottica fiscale ^{e, dall’altro, a individuare le caratteristiche peculiari delle attività digitali di cui occorre tenere conto al momento di stabilire norme fiscali adeguate.}

In ogni caso, i responsabili delle politiche fiscali dovrebbero essere cauti nel recepire i concetti regolamentari direttamente nelle disposizioni fiscali. La regolamentazione finanziaria si basa spesso su principi e obiettivi che non si possono trasfondere immediatamente sic et simpliciter nel sistema fiscale, che ha la propria logica e le proprie norme^.

Da ultimo, ma non meno importante, per quanto riguarda la tassazione, una volta definito l’ambito di applicazione, sarà necessario valutare se le attuali procedure di applicazione dei prelievi siano efficaci, o se sia invece necessario approntare soluzioni completamente nuove. Anche sotto questo profilo gli sforzi di regolamentazione volti a individuare nuovi operatori di mercato e modelli imprenditoriali emergenti possono costituire un valido riferimento. Molti paesi hanno già incluso i prestatori di servizi per le cripto-attività regolamentati e sottoposti a vigilanza, come le piattaforme di scambio e di negoziazione, nell’alveo dei soggetti terzi chiamati a svolgere il ruolo di “agenti fiscali”. Al contrario, quando le operazioni digitali sono completamente decentralizzate^{, può rivelarsi molto difficile individuare i soggetti in grado di gestire gli obblighi di applicazione dei prelievi o quelli di segnalazione delle informazioni alle autorità fiscali; pertanto, in questi casi si rende necessario esplorare nuove modalità di gestione degli obblighi tributari.}

Alla luce di tali considerazioni, affrontare le sfide dell’era digitale richiede un approccio proattivo e a prova di futuro, che tenga conto delle potenziali sinergie tra i diversi ambiti normativi. È pertanto fondamentale promuovere un dialogo costante con gli operatori di mercato tradizionali e nuovi, al fine di intercettare e orientare gli sviluppi tecnologici e di mercato che emergono nei servizi finanziari e di pagamento digitali. Questo dialogo può rappresentare una preziosa fonte di conoscenze riguardo all’ecosistema della finanza digitale, per consentire ai responsabili delle politiche di tracciare il percorso verso un ambito di applicazione normativo ben definito e di elaborare norme adeguate e flessibili. Analogamente, i soggetti regolatori, le banche centrali e le autorità di vigilanza possono fungere da catalizzatori dell’innovazione e contribuire attivamente allo sviluppo di nuove idee, migliorando l’efficienza e la sicurezza dei servizi finanziari e di pagamento. Questi stessi soggetti istituzionali sono di per sé portatori di innovazione – basti pensare al potenziale delle valute digitali di banca centrale (central bank digital currency, CBDC)^.

La Banca d’Italia è in prima linea nella finanza e nei pagamenti digitali, facendo leva sul proprio ruolo di banca centrale, autorità di vigilanza e facilitatore dell’innovazione. Insieme alla BCE e ad altre banche centrali nazionali dei paesi dell’area dell’euro, la Banca d’Italia ha condotto sia analisi in vista dell’eventuale introduzione di un euro digitale, sia attività esplorative sulle nuove tecnologie per il regolamento all’ingrosso in moneta di banca centrale. La Banca d’Italia partecipa al quadro di riferimento dell’Eurosistema sugli strumenti, gli schemi e le funzionalità di pagamento elettronico (PISA)^{, che comprende anche i token di pagamento digitali; vigila sugli emittenti di cripto-attività e sui prestatori di servizi in qualità di autorità nazionale competente ai sensi del MiCAR, insieme alla Consob (Commissione nazionale per le società e la borsa); offre, inoltre, un insieme integrato di facilitatori dell’innovazione volti a incoraggiare il dialogo con gli operatori di mercato e a sostenere lo sviluppo di progetti FinTech (tra gli altri, Canale Fintech e Milano Hub).}

4. Cooperazione internazionale e coordinamento tra autorità

La terza sfida posta dalla finanza e dai pagamenti digitali riguarda la necessità di rafforzare la cooperazione internazionale e il coordinamento intersettoriale tra autorità preposte ai vari ambiti di intervento per definire, attuare e applicare norme e standard minimi comuni. Per via della loro natura senza frontiere, infatti, è difficile collegare le attività digitali a una determinata giurisdizione in materia di regolamentazione, antiriciclaggio (anti-money laundering, AML) e contrasto del finanziamento del terrorismo (counter-financing of terrorism, CFT), oltre che ai fini fiscali; ciò può dar luogo ad arbitraggi sul piano normativo e fiscale, nonché ad altre conseguenze indesiderate.

A tale proposito, occorre monitorare il modo in cui la rapida evoluzione del panorama globale delle attività digitali potrebbe incidere sul mercato e sul quadro normativo dell’UE. È fondamentale che le banche centrali e le autorità di vigilanza dell’UE valutino attentamente l’efficacia della nuova regolamentazione in materia di attività digitali e affrontino i potenziali rischi, in particolare quelli derivanti dalla crescente interconnessione ed esposizione degli intermediari finanziari europei a prodotti e operatori di paesi terzi. Sarà inoltre essenziale che le istituzioni dell’UE continuino a incoraggiare l’implementazione degli standard per le attività digitali e per le nuove tecnologie promossi dalle organizzazioni internazionali^.

Per quanto riguarda l’ambito fiscale, l’OCSE, sotto l’egida del G20, ha elaborato un nuovo standard per lo scambio automatico di informazioni sulle cripto-attività^{, per evitare che queste diventino un nuovo “paradiso fiscale”. Molti paesi si sono impegnati ad adottare tale standard, già recepito dall’UE con un approccio lungimirante alla definizione di cripto-attività, che ne garantisce l’ampliamento per includervi anche possibili nuove tipologie che dovessero emergere in futuro.}

Sebbene questi sforzi rappresentino un passo importante verso l’estensione degli obblighi fiscali alle attività digitali, permangono alcuni aspetti controversi, in particolare per quanto riguarda la copertura geografica limitata e l’applicabilità alle operazioni decentralizzate, che potrebbero lasciare spazio ad alcune scappatoie. Un’altra sfida importante è rappresentata dalla mancanza di coordinamento internazionale nel trattamento fiscale delle attività digitali. Le differenze di approccio tra paesi possono incidere sullo sviluppo dei mercati nazionali e portare ad arbitraggi giurisdizionali. Inoltre, la mancanza di coordinamento a livello mondiale potrebbe comportare sia doppie imposizioni sia l’assenza di tassazione delle attività digitali^.

Anche l’attuazione disomogenea delle norme in materia di AML/CFT per le attività digitali solleva alcuni timori. Un’applicazione estesa di tali norme è essenziale per sfruttare le sinergie con il rispetto degli obblighi fiscali e ridurre le sovrapposizioni tra i due quadri normativi^{. Nonostante l’introduzione di standard specifici da parte del Gruppo di azione finanziaria internazionale (GAFI), esistono ancora notevoli differenze nella loro attuazione e applicazione. Ciò crea opportunità di arbitraggio normativo, compromette una risposta globale uniforme all’uso illecito delle attività digitali e mette a repentaglio il coordinamento nazionale intersettoriale e la cooperazione internazionale. L’avvio di un nuovo ciclo di valutazione reciproca da parte del GAFI e della sua rete globale contribuirà a esercitare ulteriori pressioni sui paesi affinché rafforzino i loro quadri AML/CFT, includendo anche le cripto-attività. Nell’UE, il regolamento MiCAR e quello sul trasferimento di fondi (Transfer of Funds Regulation, TFR) sono allineati agli standard del GAFI; la nuova Autorità europea per l’antiriciclaggio (Authority for Anti-Money Laundering and Countering the Financing of Terrorism, AMLA) contribuirà inoltre a migliorare la vigilanza e la cooperazione internazionale.}

È importante sottolineare che le autorità fiscali e quelle competenti in materia di AML/CFT si trovano ad affrontare sfide simili a livello nazionale e internazionale, in particolare a causa del decentramento e della natura priva di territorialità di molti pagamenti e attività digitali. Sebbene tali questioni siano affrontate nei rispettivi ambiti normativi, un efficace coordinamento intersettoriale tra le diverse autorità, anche a livello nazionale, è essenziale per massimizzare le sinergie e far fronte ai rischi emergenti.

5. Conclusioni

Le attività digitali stanno rimodellando il settore finanziario e quello dei pagamenti, offrendo nuove opportunità, ma al contempo creando nuovi rischi o accentuando le vulnerabilità tradizionali.

In questo panorama in rapida evoluzione, lo sviluppo di nuovi approcci alla regolamentazione e alla fiscalità, accanto a quelli tradizionali, è fondamentale per evitare vincoli all’innovazione non necessari, salvaguardando allo stesso tempo la stabilità e l’integrità finanziaria, il corretto funzionamento dei mercati e dei sistemi di pagamento, la tutela dei diritti dei cittadini e il rispetto degli obblighi fiscali. Le normative dovrebbero essere semplici, eque, chiare, coerenti e adatte alle sfide del futuro; dovrebbero inoltre sfruttare, ove possibile, le sinergie tra i vari ambiti.

Le banche centrali e le autorità di regolamentazione svolgono un ruolo fondamentale nel conciliare l’innovazione con servizi finanziari e di pagamento sicuri ed efficienti a sostegno dell’economia, fornendo nel contempo una solida ancora per i sistemi fiscali. La Banca d’Italia è impegnata a realizzare questo obiettivo, operando nell’ambito del nuovo quadro di riferimento dell’UE per le attività digitali, incoraggiando allo stesso tempo l’innovazione e garantendo l’efficacia delle nuove norme^{. I responsabili delle politiche fiscali possono contribuire alla definizione di un quadro giuridico chiaro per le attività digitali attraverso norme trasparenti che mantengano anche equità rispetto agli strumenti tradizionali.}