Deroga al principio di onnicomprensività: incentivi anche ai dirigenti nella mini riforma del codice dei contratti 025

IN POCHE PAROLE…

Il  “Decreto infrastrutture 2025”  supera definitivamente il divieto di corrispondere l’incentivo alle funzioni tecniche al personale con qualifica dirigenziale, con una deroga al principio di onnicomprensività della retribuzione.

Le amministrazioni – che si avvalgono della facoltà di estendere ai dirigenti tale remunerazione accessoria – hanno l’obbligo di comunicare ai propri  organi di controllo gli importi complessivi corrisposti e il numero complessivo dei dirigenti beneficiari.  

D.L. 21 maggio 2025, n. 73, conv. dalla L. 105/2025

D.lgs. 31 marzo 2023, n. 36

Il “Decreto Infrastrutture” 2025 ha incluso  nella  mini-riforma del codice dei contratti, fra i diversi istituti oggetto di modifica, anche gli incentivi alle funzioni tecniche, introducendo una deroga al principio di onnicomprensività della retribuzione, per consentire alle stazioni appaltanti e agli enti concedenti la facoltà di estendere tale remunerazione accessoria anche alle figure dirigenziali.

Il D.L. n. 73/2025 – in vigore dal 20 luglio 2025, giorno successivo alla pubblicazione in Gazzetta della legge di conversione n. 105 del 19 luglio 2025 – ha introdotto, tra le varie modifiche al codice dei contratti, anche la possibilità di riconoscere l’incentivo per le funzioni tecniche al personale con qualifica dirigenziale, introducendo una specifica  deroga al principio di onnicomprensività della retribuzione di queste figure.

Le novità introdotte costituiscono l’occasione per riassumere la disciplina, abbastanza complessa, di questo istituto, oggetto di pareri da parte del Giudice contabile, delle Autorità e della stessa dottrina non sempre concordanti, e di più interventi legislativi, soggetto ad una  procedura non risultata tutto sommato così semplificata, come enfatizzato dal Consiglio di Stato nella  Relazione illustrativa al Codice dei contratti pubblici del 7 dicembre 2022 (di seguito “Relazione illustrativa)”.

La disciplina dell’istituto

Come noto, l’istituto degli incentivi alle funzioni tecniche – disciplinato dall’art. 45 del d.lgs. n. 36 del 2023 e, per gli aspetti attuativi  esecutivi,  dall’All. I.10 – ha  la finalità di  stimolare l’incremento delle professionalità interne all’amministrazione e  di ottenere risparmi di spesa per il mancato ricorso a professionisti esterni, come  ricorda lo stesso Consiglio di Stato nella richiamata  Relazione illustrativa .

È pure noto che le risorse da destinare all’incentivo non possono superare, per ciascuna opera o acquisto di beni e servizi, complessivamente il 2 per cento dell’importo posto a base della procedura di affidamento, da suddividere in due quote:

La quota dell’80 per cento, comprensiva degli oneri presidenziali e assistenziali a carico del datore di lavoro (esclusa l’IRAP), è da ripartire fra RUP e personale che ha effettivamente svolto le attività elencate, in modo tassativo, nell’all. I.10, cioè le prestazioni lavorative dirette alla realizzazione dell’intervento (:programmazione della spesa; responsabile unico del progetto; collaborazione all’attività del responsabile unico del progetto; redazione del documento di fattibilità delle alternative progettuali; redazione del progetto di fattibilità tecnica ed economica; redazione del progetto esecutivo; coordinamento per la sicurezza in fase di progettazione; verifica del progetto ai fini della sua validazione; predisposizione dei documenti di gara; direzione dei lavori; ufficio di direzione dei lavori (direttore/i operativo/i, ispettore/i di cantiere); coordinamento per la sicurezza in fase di esecuzione; direzione dell’esecuzione; collaboratori del direttore dell’esecuzione; coordinamento della sicurezza in fase di esecuzione; collaudo tecnico-amministrativo; regolare esecuzione; verifica di conformità; collaudo statico (ove necessario); coordinamento dei flussi informativi).

La restante quota del 20 per cento deve essere destinata all’acquisto di beni e tecnologie funzionali a progetti di innovazione, non  finanziabile con le risorse derivanti da finanziamenti europei, è incrementata dagli importi relativi a prestazioni non svolte o prive dell’attestazione del dirigente, nonché dagli importi eccedenti il limite massimo annuo previsto per ciascun dipendente.

L’incentivo si applica anche agli appalti relativi a servizi o forniture, ma, a differenza di quelli relativi ai lavori, solo se è nominato il direttore dell’esecuzione (art. 45, comma 2).

Nello specifico, come previsto dall’art. 8, comma 4, All. I.2, la nomina di un direttore dell’esecuzione del contratto diverso dal RUP è obbligatoria in quattro gruppi di contratti di servizi:

1. quelli di particolare importanza, identificati all’art. 32, comma 2, dell’all. II.14 negli interventi di importo superiore a 500.000 euro;
2. indipendentemente dall’importo, gli interventi particolarmente complessi sotto il profilo tecnologico; prestazioni che richiedono l’apporto di una pluralità di competenze;  interventi caratterizzati dall’utilizzo di componenti o di processi produttivi innovativi o dalla necessità di elevate prestazioni per quanto riguarda la loro funzionalità;
3.  servizi che, per ragioni concernenti l’organizzazione interna alla stazione appaltante, impongano il coinvolgimento di unità organizzativa diversa da quella cui afferiscono i soggetti che hanno curato l’affidamento;
4. in via di prima applicazione indipendentemente dall’importo, i servizi normativamente identificati: servizi di telecomunicazione; servizi finanziari, distinti in servizi assicurativi e servizi bancari e finanziari; servizi informatici e affini; servizi di contabilità, revisione dei conti e tenuta dei libri contabili; servizi di consulenza gestionale e affini; servizi di pulizia degli edifici e di gestione delle proprietà immobiliari; eliminazione di scarichi di fogna e di rifiuti; disinfestazione e servizi analoghi; servizi alberghieri e di ristorazione; servizi legali; servizi di collocamento e reperimento di personale; servizi sanitari e sociali; servizi ricreativi, culturali e sportivi.

Per quanto riguarda le forniture, è obbligatoria la nomina del DEC nei contratti di importo superiore a 500.000 euro e in quelli che presentano le medesime caratteristiche di cui ai sopraindicati servizi.

Come ovvio, occorre che le attività incentivabili, per essere remunerate,  siano state effettivamente svolte (Corte conti, SRC Lombardia, delib. n. 120/2025). Pertanto, il riconoscimento dell’incentivo è subordinato all’accertamento e attestazione,  ad opera del responsabile del servizio della struttura competente o da altro dirigente incaricato, dell’effettivo svolgimento delle specifiche attività tecniche affidate da parte dell’unità di personale interessata.

L’incentivo complessivamente maturato dalla singola unità di personale nell’anno di competenza, anche per attività svolte per conto di altre amministrazioni, non può superare il trattamento economico complessivo annuo percepito da ciascuna unità di personale (art. 4, comma 2, come sostituito dall’art. 16, comma 1, lett. b; cfr. Corte conti, sez. contr. Veneto, deliberazione n. 121/2020/PAR).

Per le amministrazioni che adottano metodi e strumenti di gestione informativa digitale delle costruzioni di cui all’art. 43, tale limite è aumentato del 15 per cento (art. 4, come sostituito dall’art 16, comma 1, lett. b) del decreto correttivo; cfr. Servizio Supporto Giuridico del MIT, parere n. 2904 del 29.10. 2024, secondo cui «Il riferimento a “metodi e strumenti digitali per la gestione informativa dell’appalto” riguarda l’uso di metodi e strumenti elettronici specifici, quali quelli di modellazione per l’edilizia e le infrastrutture nelle varie fasi di realizzazione»).

L’importo dell’incentivo da ripartire (80%) deve essere ridotto delle quote parti dello stesso incentivo corrispondenti ad attività non svolte in quanto affidate all’esterno.

Ciascuna stazione appaltante o ente concedente deve definire, con un atto generale, secondo il proprio ordinamento, i criteri generali di riparto dell’incentivo fra gli aventi diritto e i criteri di riduzione per incrementi ingiustificati di tempi e costi dell’intervento.

Per ciò che riguarda la liquidazione degli incentivi, rileva, sotto l’aspetto operativo, il principio contabile 4/2 allegato al d.lgs. 118/2011 – principio della competenza finanziaria potenziata; pertanto, l’impegno di spesa esige l’effettivo svolgimento dell’attività con imputazione nell’esercizio finanziario “nel quale si prevede che la spesa divenga esigibile”;  questo si verifica nel momento in cui “ogni singola attività viene conclusa”, con conseguente maturazione del “diritto del dipendente” all’erogazione dell’incentivo, subordinatamente all’esito positivo delle verifiche del Rup e dei controlli del servizio finanziario e del responsabile della struttura di gestione del personale.

Spetta, invece, al provvedimento sui criteri e modalità di riparto di ogni amministrazione stabilire la periodicità della liquidazione.

E’ da ricordare, infine, che  l’ente, sempre in funzione incentivante, ha l’obbligo di stipulare polizze assicurative, a copertura dei rischi per responsabilità professionale, a favore del RUP e del restante personale impegnato nello svolgimento delle attività elencate nell’all. I.10, come espressamente previsto  dallo stesso art. 45, comma 7, lett. c), là dove prevede che una parte del 20 per cento debba essere destinato, in ogni caso, alla copertura “degli oneri di assicurazione obbligatoria del personale”.

I beneficiari dell’incentivo

Uno dei temi dibattuti riguarda l’individuazione  degli aventi diritto a partecipare alla ripartizione dell’incentivo. Come già ricordato, possono beneficiarne solo i dipendenti che svolgono una delle attività elencate nell’allegato 1.10, il cui contenuto è tassativo e non può essere interpretato in senso estensivo. A titolo di esempio, la magistratura contabile ha escluso che possano essere inclusi tra i beneficiari i dipendenti dei servizi personale e finanziario che si occupano unicamente della liquidazione materiale dell’incentivo.   (Corte conti, SRC Liguria delib. 5.5.2025, n. 56/2025/PAR).

Altra questione riguarda la possibilità di corrispondere l’incentivo ai dirigenti. Come noto, infatti, prima del 31 dicembre 2024, il personale con qualifica dirigenziale, non poteva essere destinatario degli incentivi per espressa disposizione del testo originario dell’art. 45 del codice dei contratti, che limitava questa componente accessoria ai soli dipendenti della stazione appaltante o ente concedente. Tuttavia, l’art. 8 del d.l. n. 13/2023  ( “decreto PNRR” del 2023)  aveva introdotto una deroga al divieto di corresponsione dell’incentivo ai dirigenti, limitata nel tempo (periodo 2024-2026 ) e e solo per gli interventi finanziati, in tutto o in parte , con risorse del PNRR e PNC.

Con una novella all’ 45 del codice, il  correttivo appalti (d.lgs. 209/2024), in vigore dal 31 dicembre 2024, aveva esteso l’incentivo a tutto il personale dell’amministrazione impiegato in una delle attività previste dall’all. I.10, indipendentemente dalla qualifica rivestita ed aveva soppresso il divieto di corrisponderlo ai dirigenti. La dottrina e anche alcune Autorità (v. comunicato del Presidente ANAC del 7.5.2025) e lo stesso giudice contabile (Corte conti, SRC Liguria delib. n. 56/2025/PAR, cit.) avevano ritenuto che, con queste modifiche, il divieto per il personale con qualifica dirigenziale fosse da considerarsi  superato.

In realtà, mancava ancora un gradino da oltrepassare: il principio di onnicomprensività del trattamento economico in vigore per tali figure, previsto dall’art. 24, comma 3, del d.lgs. 165/2001. Ad eliminare questo ostacolo ha provveduto il decreto 73/2025 che ha previsto una specifica deroga al principio di onnicomprensività, introducendo, nel contempo, per le amministrazioni che decidono di attribuire l’incentivo anche al personale con qualifica dirigenziale, lo specifico obbligo di comunicare ai loro organi di controllo gli importi complessivi pagati e il numero di beneficiari.

In particolare, lea novità sono contenute nel comma 1, lett. a) dell’art. 2 del “Decreto Infrastrutture2025″ , che  modifica l’art. 45,  del codice dei contratti pubblici,  come novellato dal “correttivo” del 2024 (d.lgs. 209 del 31.12.2024), introducendo al comma 4, dopo il primo, i seguenti due periodi:

– Primo. L’incentivo è riconosciuto al personale con qualifica dirigenziale, in deroga al regime di onnicomprensività stabilito dall’art. 24, comma 3, del d.lgs. 30 marzo 2001, n. 165, e alle disposizioni analoghe previste nei rispettivi ordinamenti del personale soggetto al regime di diritto pubblico.

– Secondo. Le amministrazioni che erogano tali incentivi ai dirigenti, al momento della verifica della compatibilità dei costi secondo quanto previsto dall’art. 40-bis del d.lgs. 165/2001, sono obbligate a trasmettere agli organi di controllo indicati nello stesso articolo le informazioni relative agli importi annuali corrisposti in deroga al suddetto regime, nonché il numero dei dirigenti che ne hanno beneficiato.

Per inciso, è opportuno ricordare che il principio di onnicomprensività in ambito pubblico, stabilito dall’art. 24, comma 3, del d.lgs. n. 165/2001 e derogato nella specie in esame, comporta che il trattamento economico, fondamentale ed accessorio, attribuito ai dirigenti remunera tutte le funzioni e compiti loro attribuiti, e qualsiasi incarico agli stessi conferito in ragione del loro ufficio o comunque conferito dall’amministrazione presso cui prestano servizio o su designazione della stessa. E comporta che anche i compensi dovuti da terzi debbano essere corrisposti direttamente alla medesima amministrazione e confluiscono nelle risorse destinate al trattamento economico accessorio della dirigenza.

In buona sostanza, l’onnicomprensività remunera completamente ogni incarico conferito ai dirigenti in ragione dell’ufficio ricoperto o comunque collegato alla rappresentanza di interessi dell’Ente. In conseguenza, non è possibile remunerare il dipendente con ulteriori compensi  per lo svolgimento di compiti rientranti nelle mansioni dell’ufficio ricoperto ed è vietato, pertanto, all’amministrazione di corrispondere compensi aggiuntivi (sul principio di onnicomprensività nel rapporto di pubblico impiego contrattualizzato, ex multis, v. Cass., ord. 12.3.2024, n. 6521; Cass. ord. 28.2.2023, n. 6021), anche nel caso in cui gli incarichi attribuiti possano impegnare il dirigente  oltre l’ “orario normale” stabilito dalla contrattazione collettiva, sempre salva diversa previsione della contrattazione collettiva medesima (v. Cass., ord. 4.11.2022 n. 32617) .

E’ possibile assegnare l’incentivo al personale non appartenente alla famiglia professionale relativa ai profili professionali “tecnici”, in quanto, ai fini dell’attribuzione dell’incentivo tecnico non rileva il profilo professionale “tecnico” (anche se di regola presente), bensì lo svolgimento di attività tecniche legate alla procedura contrattuale, anche se esplicata da collaboratori amministrativi (Corte conti, SRC Toscana, delib. n. 3/2024/PAR; SRC Liguria, delib. n. 1/2022/PAR; SRC Lombardia, delib. n. 40/2018/QMIG).

E’ previsto, anche, che una quota degli incentivi, non superiore al 25 per cento, possa essere destinata alle funzioni tecniche svolte dal personale della centrale di committenza, di cui la stazione appaltante non qualificata ha ritenuto di doversi avvalere, stipulando apposita convenzione ai sensi dell’art. 15 della legge n. 241/1990. Alla centrale di committenza spetta anche il 20 per cento del 25% delle risorse di spettanza (equivalente al 5%), che, cumulandosi con il 20% del 75% rimanente in capo all’Ente (pari al 15%) totalizza il 20% richiamato dal comma 2 dell’art. 45, così permettendosi il rispetto della finalità posta dal comma 5 pure da parte della centrale di committenza (Corte dei Conti, Sez. controllo per la Lombardia, delib. n.196/2024/PAR del 16/09/2024). La disposizione nulla stabilisce sul metodo di calcolo, ossia se la percentuale vada calcolata sul 2 per cento oppure sulla sola quota parte dell’80 per cento destinata al personale. A questa domanda, il giudice contabile ha risposto che l’incentivo deve essere calcolato sul totale della quota incentivi pari al 2%, al lordo quindi del fondo innovazione pari al 20% da destinare all’acquisto di beni e tecnologie funzionali a progetti di innovazione (comma 6), o ad attività di formazione per l’incremento delle competenze digitali dei dipendenti nella realizzazione degli interventi; alla specializzazione del personale che svolge funzioni tecniche, e alla copertura degli oneri di assicurazione obbligatoria dei dipendenti in modo che anche la SA qualificata possa perseguire le finalità indicate ai commi 5, 6 e 7 dell’articolo 45 (Corte conti, SRC Lombardia, delib. n.196/2024; in senso conforme parere MIT, Servizio supporto 3.6.2024, n. 2639).

Il suddetto limite non si applica se le funzioni di committenza ausiliarie comprendono attività ulteriori attinenti a diverse fasi del ciclo del contratto (progettazione ed esecuzione, gestione del finanziamento). Secondo il Servizio di supporto giuridico del MIT “In questo caso sarà la centrale di committenza/stazione appaltante qualificata, con proprio provvedimento organizzativo, a definire le modalità di ripartizione della quota di incentivi di competenza, da suddividere in relazione alle attività incentivabili elencate nell’Allegato I.10 al D.Lgs. 36/2023” (Parere MIT n. 2639/2024, cit.).

 Gli organi di controllo negli enti locali

Il comma 4 dell’art. 45, come novellato dal “Decreto Infrastrutture”, impone alle amministrazioni che erogano gli incentivi al personale con qualifica dirigenziale uno specifico adempimento: la trasmissione in sede di  verifica della compatibilità dei costi di cui all’art. 40-bis del d.lgs. n. 165/2001, agli organi di controllo di cui al medesimo articolo delle informazioni relative all’ammontare degli importi annualmente corrisposti al predetto personale in deroga al principio di onnicomprensività e al  numero complessivo dei beneficiari.

Giova ricordare che l’art. 40-bis del d.lgs. 165 del 2001, sulla disciplina della  verifica della compatibilità dei costi della contrattazione integrativa con i vincoli di bilancio,  prevede, al comma 1, che: “Gli organi di controllo interno, di revisione amministrativo-contabile e la Corte dei conti, nell’ambito delle rispettive competenze, verificano la compatibilità dei costi della contrattazione integrativa con i vincoli di bilancio e con quelli derivanti dall’applicazione delle norme di legge e contrattuali.”

Per quanto riguarda gli enti locali gli importi e il  numero di beneficiari degli incentivi devono essere comunicati, quindi:

• all’organo di revisione economico-finanziaria, cui spetta di verificare, in generale, la regolarità contabile, finanziaria ed economica della gestione dell’ente ex 239 del TUEL (come modificato dal D.Lgs. 23.6.2011, n. 118, e dalD.Lgs. 10.8.2014, n. 126), e, nello specifico,  di controllare la compatibilità dei costi della contrattazione collettiva integrativa con i vincoli di bilancio e quelli derivanti dall’applicazione delle norme di legge, con particolare riferimento alle disposizioni inderogabili che incidono sulla misura e sulla corresponsione dei trattamenti accessori.
• agli organi di controllo interno, con le modalità e la periodicità definite dal regolamento sul sistema dei controlli interni di ciascun ente (ex 147 e seg. TUEL, come novellati dal D.L. 174/2012, convertito dalla L. n. 213/2012).

Anche la Corte dei conti, non destinataria diretta della trasmissione periodica interna, può interviene per i controlli successivi a seguito di eventuali relazioni o in sede di verifica dei rendiconti di gestione sulla base delle risultanze del questionario sul rendiconto di gestione trasmesso dall’organismo di revisione, o, ancora, con l’attivazione delle procedure di verifica di cui al comma 2 dell’art. 148 del Tuel. Lo stesso dicasi per la Ragioneria generale dello Stato, in caso di verifiche sulla regolarità della gestione amministrativo-contabile, attivate nei casi di situazioni di squilibrio finanziario (ex art. 14, comma 1, lettera d), L.  31.12.2009, n.196).

La norma in commento fissa la decorrenza delle nuove regole al 31 dicembre 2024 e affida alle stazioni appaltanti la scelta delle modalità di riparto, con oneri finanziati dalle risorse accantonate nei quadri economici delle singole gare.

Giuseppe Panassidi, avvocato in Verona