Una politica di coesione modernizzata: flessibilità e nuove priorità

di Maria Laura Esposito

L’Articolo 18 del Regolamento recante Disposizioni Comuni (RDC, 1060/2021), definisce le modalità del c.d. riesame intermedio e della conseguente definitiva allocazione dell’importo di flessibilità. Alla base del riesame vi è l’esigenza di rivedere il profilo finanziario dei programmi, alla luce di una serie di elementi, tra i quali le nuove sfide individuate nelle raccomandazioni specifiche per paese, l’evoluzione della situazione socioeconomica, i progressi compiuti nel conseguimento dei target intermedi. Ai sensi del regolamento ciascuna Autorità responsabile di programma aveva l’obbligo, entro il 31 marzo 2025, di presentare alla Commissione, una valutazione relativa ai risultati del riesame intermedio, compresa la proposta di assegnazione definitiva dell’importo di flessibilità (pari a circa il 15% dell’intera dotazione del programma) e/o, laddove necessario, di ridefinizione finanziaria degli Assi e delle priorità.

Il regolamento UE2024/795 (c.d. STEP) aveva parzialmente modificato questa disposizione, introducendo la possibilità di derogare all’obbligo di revisione intermedia a condizione di prevedere la riallocazione dell’intero importo di flessibilità a valere sugli obiettivi della nuova priorità STEP. Il termine ultimo per la presentazione della modifica rimaneva, in ogni caso, fissato al 31 marzo 2025. L’Italia è lo Stato membro che più massicciamente ha aderito a questa opportunità e, ad oggi, nei programmi (sia nazionali che regionali) le priorità STEP ammontano a un valore complessivo di 2,98mld/€, di cui: 2,37 Mld (79,5%) Tecnologie critiche digitali e biotecnologie (Os 1.6) e 0,61 Mld/€ (20,5%) Tecnologie a emissioni zero, pulite ed efficienti (Os 2.9).

La Campania è la regione italiana che ha scelto di destinare l’importo più elevato alla nuova priorità (pari a oltre 581mln/€), a valere della quale saranno realizzati un importante intervento di natura infrastrutturale (il quantum computing), nonché una serie di avvisi a bandi per le imprese (si veda approfondimento).

Il primo aprile scorso, la Commissione Europea e il Vice-Presidente Fitto hanno presentato la proposta di modifica ai regolamenti delle politica di coesione, che introduce “misure specifiche per affrontare le sfide strategiche nel contesto della revisione intermedia”, con l’obiettivo di introdurre margini di flessibilità nell’attuazione e offrire agli Stati Membri e alle regioni la possibilità di riorientare le risorse del periodo 2021-2027, verso investimenti in competitività e difesa, di accrescere l’autonomia e la resilienza strategica dell’UE e di promuovere priorità emergenti, tra cui quella degli alloggi a prezzi accessibili.

Nelle intenzioni della Commissione, le proposte di modifiche, oltre ad adeguare le priorità di investimento all’evoluzione del contesto economico, sociale e geopolitico, mirano ad introdurre incentivi per facilitare il rapido assorbimento delle risorse, anche per contrastare il potente effetto spiazzamento generato in tutta Europa (e in Italia in maniera particolare, considerata la mole di risorse a disposizione) dalla contemporanea presenza degli investimenti del PNRR, che stanno penalizzando la capacità di spesa dei Fondi di Coesione.

Quali sono le principali novità contenute nella proposta. Sotto il profilo delle priorità, il regolamento prevede l’introduzione o la ridefinizione di cinque traiettorie strategiche:

• Competitività e decarbonizzazione. La Commissione ha già presentato – nella Bussola della competitività, nel Clean Industrial Deal e nel Piano d’azione per l’energia accessibile – un percorso per recuperare competitività e garantire prosperità sostenibile all’Europa, avendo la decarbonizzazione e la circolarità quali motori di crescita. La riforma propone ampliamenti della base di eleggibilità a finanziamento dei progetti che rientrano nell’ambito di STEP, sia in termini geografici, rimuovendo cioè alcune limitazioni ora previste per le regioni più sviluppate, sia estendendo il concetto del “dual use” civile e militare per gli investimenti nelle imprese. Inoltre, si amplia la possibilità di fornire sostegno agli investimenti produttivi in Grandi imprese, nei casi in cui si potenzino le capacità industriali per promuovere le capacità di difesa, si contribuisca a progetti di difesa o si facilitino i processi di decarbonizzazione (ad esempio nel settore automobilistico). In un’ottica di rafforzamento della competitività europea, la Commissione sottolinea anche la necessità di essere più selettivi nella concessione di aiuti alle imprese, concentrandosi su imprese innovative e pionieristiche e rafforzando il sostegno gli investimenti che favoriscano la resilienza ai cambiamenti climatici.
• Difesa e sicurezza. Alle autorità nazionali e regionali è data la facoltà di assegnare fondi nell’ambito dei loro programmi per investire nella capacità di difesa in particolare mediante due nuovi obiettivi specifici nell’ambito del FESR. Il primo consente di programmare importi destinati a rafforzare le capacità produttive delle imprese del settore della difesa (si prevede anche una prossima modifica del regolamento STEP, per aggiungere un quarto ambito di interventi per investimenti nella difesa). Il secondo nuovo obiettivo specifico consente invece di contribuire alla costruzione di infrastrutture (in particolare di trasporto) di difesa resilienti o a duplice uso per promuovere la mobilità militare nell’Unione.
• Alloggi a prezzi accessibili. L’evoluzione disomogenea tra aumento del prezzo degli alloggi e la dinamica salariale ha creato un divario crescente tra la disponibilità di alloggi a prezzi accessibili e le esigenze della popolazione: il rapporto prezzo/reddito è aumentato di oltre 15 punti percentuali tra il 2013 e il 2022. L’impatto sociale di questi dati è più ampio se si considera che includono la mancanza di alloggi per studenti e di alloggi adeguati per le nuove famiglie. La Commissione propone, a questo fine, di includere uno specifico obiettivo nell’ambito di tre target di policy (OP2 ambiente, OP4 sociale e OP5 strategie territoriali), consentendo maggiore disponibilità di risorse all’obiettivo degli interventi abitativi, nonché riconoscendo il protagonismo delle autorità urbane coinvolte nelle strategie territoriali. I nuovi investimenti dovranno concentrarsi, anzitutto, su riqualificazione e miglioramento delle performance energetiche di infrastrutture già esistenti, senza escludere la possibilità del sostegno a nuovi progetti abitativi, ancorché coerenti con l’iniziativa dello Bauhaus europeo. Al fine di migliorare l’impatto degli investimenti la Commissione propone anche il finanziamento di azioni legate all’attuazione delle riforme.
• Accesso all’acqua, gestione sostenibile dell’acqua e resilienza idrica. Obiettivo della Commissione è quello di accelerare la costruzione di una società resiliente all’acqua, attraverso il minore sfruttamento e una migliore capacità di ripristino dei corpi idrici, nonché con la diffusione di soluzioni “nature based” atte a ridurre il rischio di alluvioni. A questo fine, si propone la modifica dell’obiettivo specifico 2.5 relativo all’accesso e alla gestione sostenibile dell’acqua, introducendo il concetto di “resilienza idrica” e intendendo la necessità di investimenti nella messa in salvaguardia da effetti climatici quali desertificazione e/o inondazioni.
• Transizione energetica. Un altro settore in cui gli investimenti della politica di coesione contribuiscono alle priorità dell’UE è quello dell’azione per il clima e della transizione energetica. Attraverso i fondi per la Coesione viene già fornito sostegno, tra l’altro, a progetti nei settori dell’efficienza energetica, delle energie rinnovabili, delle infrastrutture di trasporto. Tuttavia, per migliorare la sicurezza energetica e accelerare la transizione in tutta l’Unione, nonché per promuovere la mobilità pulita, viene introdotto un nuovo obiettivo specifico per promuovere la modernizzazione delle reti elettriche, degli interconnettori, degli impianti di stoccaggio dell’energia e delle relative infrastrutture di trasmissione, nonché la realizzazione di infrastrutture di ricarica per i veicoli elettrici.

La proposta disegna anche un nuovo protagonismo per le Città e per gli enti territoriali, in particolare nella capacità di promuovere la prosperità e il diritto di rimanere in tutti i territori, con politiche su misura per ogni luogo. L’esigenza è di fare fronte agli effetti “molto asimmetrici” dell’evoluzione del contesto socioeconomico a seconda della specializzazione economica, della situazione geografica e della struttura demografica dei diversi territori. Per questo diventa necessario lavorare affinché tutti i cittadini “abbiano il diritto effettivo di soggiornare nel luogo che chiamano casa, garantendo la disponibilità di posti di lavoro di qualità e l’accesso ai servizi pubblici di base come l’istruzione e la sanità”. Ciò è sicuramente importante nei territori non urbani (rurali, interne e remote) e nelle aree che versano nella “trappola per lo sviluppo dei talenti”.

La Commissione propone di rafforzare l’iniziativa urbana europea, introducendo la possibilità di trasferirvi risorse dal FESR, nonché di istituire un marchio di eccellenza per l’iniziativa urbana europea, consentendo in tal modo il sostegno nell’ambito dei programmi della politica di coesione per i progetti selezionati, ma non finanziati per carenza di risorse, in primo luogo sulle tematiche della transizione energetico-ambientale e delle sfide socio-abitative.

L’articolo 3 del FESR (obiettivi specifici) è, di conseguenza, modificato per introdurre 7 nuovi obiettivi specifici:

• OP1, aggiunto Os 1.7: potenziare le capacità industriali per promuovere le capacità a doppio uso e di difesa;
• OP2, modificato Os 2.5: promuovere l’accesso sicuro all’acqua, la gestione sostenibile dell’acqua e la resilienza idrica[1];
• OP2, aggiunto Os 2.11: promuovere l’accesso ad alloggi a prezzi accessibili e le relative riforme;
• OP2, aggiunto Os 2.12: promuovere gli interconnettori energetici e le relative infrastrutture di trasmissione, nonché lo sviluppo di infrastrutture di ricarica;
• OP3, aggiunto Os 3.2: sviluppare infrastrutture di difesa resilienti o a duplice uso per favorire la mobilità militare nell’Unione;
• OP4, aggiunto Os 4.7: promuovere l’accesso ad alloggi a prezzi accessibili e le relative riforme;
• OP5, aggiunto Os 5.3: promuovere lo sviluppo territoriale integrato, attraverso l’accesso ad alloggi a prezzi accessibili, e lo sviluppo delle relative riforme in tutti i tipi di territori.

Oltre all’ampliamento dei settori di investimento, vengono previsti una serie di incentivi per attrarre risorse su queste priorità. Anzitutto la possibilità di finanziare le operazioni ricadenti nei nuovo obiettivi specifici al 100% in quota europea, venendo meno l’obbligo di cofinanziamento nazionale. Non solo. In sede di riprogrammazione, agli Stati Membri e/o alle Regioni che definiranno i nuovi Assi del programma, la Commissione pagherà il 30% della dotazione di tali assi, a titolo di prefinanziamento eccezionale una tantum, a condizione che la modifica del programma venga presentata alla Commissione entro il 31 dicembre 2025 e che venga riassegnato (sui medesimi Assi) almeno il 15% del totale delle risorse finanziarie del programma.

Il pagamento del prefinanziamento, inoltre, sarà conteggiato come pagamento effettuato nel 2025 ai fini del calcolo degli importi da disimpegnare, a condizione che la richiesta di modifica del programma sia stata presentata nel 2025. Questo significa che la quota da raggiungere per conseguire il Target n+3 al 31 dicembre 2025 e necessaria per scongiurare il disimpegno automatico di risorse non spese, si abbasserà di un importo pari a quello versato dalla Commissione, pur in assenza di reali avanzamenti nella certificazione delle spese. Nel 2026, inoltre, la Commissione verserà un ulteriore 4,5% del totale del FESR, come prefinanziamento aggiuntivo una tantum. Da ultimo, ma non per importanza, il termine per l’ammissibilità delle spese è prorogato di un anno, fino al 31 dicembre 2030, allungando di fatto la durata del ciclo di programmazione.

La poposta di modifica inizia ora l’iter di approvazione (il processo c.d. di codecisione), che prevede il coinvolgimento anche delle altre due istituzioni europee – Parlamento e Consiglio – che dovranno, dapprima in maniera separata – lavorare e approvare un testo emendato e, successivamente, tutte insieme trovare un accordo di compromesso sulle formulaizoni legislative finali (in quello che viene chiamato trilogo). Solo in seguito all’approvazione senza modifiche di un testo unico, il nuovo regolamento potrà entrare in vigore. Alla luce delle tempistiche e della imminente pausa estiva, appare verosimile ipotizzare che l’approvazione definitiva dei regolamenti modificati dovrebbe avvenire intorno a ottobre 2025. A quel punto la palla passerà agli Stati Membri e alle Regioni che potranno, laddove lo riterranno necessario, modificare i propri Programmi, integrando le nuove priorità e mettendo a disposizoine le relative risorse finanziarie.

[1] Si riportano in grassetto nel testo le modifiche introdotte alla definizione dell’Os 2.5.